Analys av regelverket för tillståndsprövning - Slutrapport

Rapport 2021-04-08

Sammanfattning

I rapporten redovisas den analys som IVO har genomfört och de förslag och slutsatser som myndigheten har kommit fram till. Av regeringsuppdraget framgår att IVO ska analysera regelverket för tillståndsprövning. Uppdraget inkluderar också att IVO ska analysera avgiftsnivåerna samt ge förslag på åtgärder för att förbättra tillståndsprövningen.

Analysen har genomförts som tre delar: en juridisk analys, en analys av tillståndsprövningens effekter samt en analys av tillståndsprövningens kostnader i relation till de avgifter som kommer in till myndigheten. IVO kan bland annat konstatera att regelverket är omfattande och att det finns brister i enhetlighet mellan de två lagstiftningarna socialtjänstlagen (2001:453), SoL, och lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS, med tillhörande förordningar och föreskrifter.

Rapporten kan även tjäna som ett kunskapsunderlag om tillståndsprövning. Den innehåller en omfattande genomgång av hela tillståndsprövningens grundförutsättningar med tydliga nedslag i områden där det råder oklarheter eller finns problem med lagstiftningen. Samhället är i ständig förändring och IVO arbetar kontinuerligt för att tillståndsprövningen ska vara så effektiv som möjligt och ligga i fas med samtiden.

IVO har påbörjat ett utvecklingsarbete mot digitalisering och datadriven analys i syfte att öka myndighetens genomslag. IVO lämnar även ett antal förslag på författningsändringar som syftar till att öka träffsäkerheten i prövningen i enlighet med myndighetens strategiska inriktning. Myndigheten vill därigenom skapa förutsättningar för en tydligare och effektivare tillståndsprocess, grundad på riskanalyser, som i förlängningen också underlättar myndighetens tillsynsarbete. IVO:s målsättning med förslagen är att tillståndsprövningen i högre grad ska möjliggöra en bättre och säkrare omsorg. Förslagen syftar också till en ökad tydlighet för de aktörer som ansöker om tillstånd. De föreslagna författningsändringarna, tillsammans med det pågående digitaliseringsarbetet, bedöms leda till en mer ändamålsenlig tillståndsprövning.

IVO lämnar följande förslag:

IVO föreslår att regleringen av föreståndarens och verksamhetsansvariges ansvarsområde, kompetens och lämplighet tydliggörs och skärps. IVO föreslår att bestämmelserna införs i 4 kap. 6 § socialtjänstförordningen (2001:937), SoF, och 3 § förordningen (1993:1090) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS-förordningen. Följdändringar föreslås även i 16 b § förordningen (1999:1134) om belastningsregister. Vidare föreslås en utökning av vilka brott som innefattas av registerutdragen.
IVO föreslår att kompetenskrav ska införas för den person som, enligt 3 kap. 11 § SoF, ansvarar för inskrivning vid hem för vård eller boende (HVB) och stödboende istället för föreståndaren.
IVO föreslår att regleringarna i SoL och LSS harmoniseras på en rad punkter där myndigheten anser att det finns skillnader mellan lagarna som inte är motiverade. Skillnaderna riskerar att skapa tillämpningsproblem vid tolkningen av bestämmelserna och ger sken av att de båda lagarna ställer olika krav i fall där någon skillnad inte kan ha varit avsedd.
- Det finns idag en skillnad på kvalitetskravets språkliga utformning i 7 kap. 2 § första stycket SoL och i 6 § LSS. I SoL gäller att verksamheten ska bedrivas med god kvalitet och säkerhet medan det i LSS endast stadgas att den ska bedrivas med god kvalitet. Trots att IVO inte har tillmätt denna språkliga skillnad någon betydelse i sin tillståndsprövning anser myndigheten att kraven bör vara likalydande så att även LSS uttryckligen nämner säkerhet som ett grundläggande krav.
- Det andra förslaget innebär en språklig harmonisering av lagens krav på när en aktör måste ansöka om ett ändringstillstånd.[1] I nu gällande reglering, i 7 kap. 2 § sjätte stycket SoL respektive 10 § LSS-förordningen, krävs tillstånd om verksamheten ska ”helt eller till väsentlig del ändras eller flyttas” (SoL), respektive när verksamheten ska ändras så att den ”inte längre motsvarar det meddelade tillståndet” (LSS-förordningen). IVO anser att denna skillnad inte är motiverad och skapar vissa tillämpningsproblem; vikten av att pröva ändringar och utökningar i tillståndspliktiga verksamheter bör vara lika stor för verksamheter enligt båda lagarna.
- Enligt 27 § fjärde stycket LSS gäller beslut om tillstånd omedelbart. Detta skiljer sig från regleringen i 16 kap. 4 § femte stycket SoL där beslut om tillstånd är exkluderade i uppräkningen av sådana beslut som gäller omedelbart. IVO föreslår en ändring så att även beslut om tillstånd enligt SoL uttryckligen ska gälla omedelbart.
- IVO föreslår vidare en justering av 23 § LSS för att förtydliga paragrafens adressater. Förslaget innebär att 23 § LSS och 7 kap. 1 § första stycket SoL får samma lydelse. Dessa två bestämmelser har samma innebörd och ringar in de rättssubjekt som omfattas av tillståndsplikten för verksamheter enligt respektive lag. Eftersom bestämmelserna har samma rättsliga innebörd bör de också ha samma lydelse.
- Slutligen föreslås att den möjlighet att meddela tidsbegränsade tillstånd som stadgas enligt 9 § andra stycket LSS-förordningen även införs för tillstånd enligt SoL.

IVO föreslår att krav på att inkomma med visst ekonomiskt underlag i ansökan ska införas i 4 kap. 1 b § SoF och 8 a § LSS. Kravet ska omfatta de sökande som inte har bedrivit någon verksamhet tidigare och innebär att sökande ska inkomma med resultat- och likviditetsbudget vid ansökan om tillstånd.
IVO föreslår att kravet, som nu framgår av 8 § LSS-förordningen, på att avtal ska bifogas vid ansökan om tillstånd för ledsagarservice, biträde av kontaktperson och avlösarservice i hemmet enligt LSS tas bort. Anledningen är att denna typ av avtal inte upprättas i dessa verksamheter.
IVO föreslår att kommuner åläggs en skyldighet att underrätta IVO när de häver avtal med utförare eller när de uppmärksammar allvarligare brister i utförandet. Denna skyldighet föreslås framgå av nya bestämmelser i 5 kap. 5 § SoF och 11 § LSS-förordningen.
IVO föreslår att avgiften om 21 000 kronor för att ansöka om ändring av befintligt tillstånd avskaffas i 2 § SoF och 8 b § LSS-förordningen.
IVO föreslår slutligen att myndigheten får ett ändrat ekonomiskt mål. Förslaget innebär att det nuvarande målet om full kostnadstäckning avskaffas. Den verksamhet som är avgiftsbelagd är bara en del av IVO:s hela verksamhet, det blir därför problematiskt när den enskilda delen tillståndsprövning ska omfattas av kostnadstäckningsprincipen.

[1] Lagen använder uttrycket ”nytt tillstånd”, vilket har samma innebörd.